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城市组团发展,有了城市群为何还要发展大都市圈?

2019/10/10 0:23:30

城市组团发展,有了城市群为何还要发展大都市圈?

6月12日,由安仁智库主办、中华文化促进会指导、上海交通大学城市科学研究院学术支持的首届安仁智库北京论坛举行。本次论坛的主题为“逆城镇化的再认识与特色小镇的新趋势”。与会专家就如何正确理解和阐释中国的逆城市化现象、大都市圈规划与城乡协调发展、文化与新型城镇建设等进行研讨与交流。

 

中华文化促进会副会长、安仁智库主任郭杰在主持会议时指出,2018年3月,习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时指出:“一方面要继续推动城镇化建设。另一方面,乡村振兴也需要有生力军。……城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落,要相得益彰、相辅相成。”这是中央就推进落实十九大报告提出的“实施乡村振兴战略”、“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”做出的新的战略设计。为正确全面认识“逆城市化”的规律、特点、内涵和实质,充分发挥特色小镇在推动落实“城镇化和逆城镇化的相得益彰、相辅相成”中的重要作用,安仁智库举办了本次论坛。

 

首部《加快发展大都市圈的战略与政策研究报告》发布

 

在论坛上,教育部《中国都市化进程报告》课题组、上海交通大学城市科学研究院、安仁智库中心联合发布了国内外首部《加快发展大都市圈的战略与政策研究报告》。报告提出,都市圈是组织单体城市生产生活生态最大的空间范畴,一般由一日生活圈、通勤圈等多个圈层组成,也是城市群的核心功能区。都市圈是代表国家参与全球竞争的重要单元,也是加速提升综合国力的重要巨型引擎,决定着我国未来区域经济与新型城镇化的基本形态和总体走向。随着新型城镇化进程的不断推进,我国已进入大城市向都市圈发展的新阶段,上海大都市圈、武汉都市圈、郑州都市圈、成都都市圈等纷纷提出并加速发展。各大都市圈功能、形态、规模各不相同,在发展中既面临共同的障碍,也有各自的特殊问题,需要高度关注和深入研究,提供理论指导并加强规范和引领。

 

《中国都市化进程报告》负责人、上海交通大学城市科学研究院院长、安仁智库执行主任刘士林教授指出,城市是空间的产物,空间的规模决定着城市的发展。不同的空间规划则决定着城市发展的制度设计和安排。新中国的区域与城市规划始于20世纪50年代,结合中国国情和城市发展道路,目前在空间规划上已初步形成了八个主要层级,按照从小到大的顺序,依次是:乡村规划、小城镇规划、城市规划、大都市规划(与一般城市规划的区别是特别强调中心地位和国际化)、大都市区规划(与大都市规划不同的是比较侧重远郊区县和周边农村地区)、大都市圈规划(以2018年上海大都市圈规划进入国家战略为代表)、城市群规划和湾区规划(以粤港澳大湾区的提出和规划编制为代表)。但由于缺乏系统的梳理和深入的研究,不仅这些概念的内涵和边界不够清楚,在实际的规划和建设中也带来诸多的不便和混乱。与大都市圈关系最密切的是相邻的大都市区和城市群。从目前的总体情况看,作为新型城镇化主体形态的城市群规划已比较成熟,国家级的已经发布了8个。同时,由于近年来协调城乡发展的政策和举措不断强化,大都市的规划一般都会给周边农业地区一个重要位置,所以大都市规划实际上也已悄然演化为大都市区规划。而唯独在空间上“比大都市区大”和“比城市群小”的都市圈规划,在概念内涵、空间边界、功能定位等方面都比较含糊和不清晰,成为我国城市和区域规划中的“弱项”和“短板”。

 

针对这些问题和需要,研究报告从四个方面对大都市圈进行了界定:从空间形态上看,都市圈是由一个具有“中心地”功能的核心城市与周边具有密切交通、经济和社会联系的近邻中小城市组成,既同属于某一个城市群,同时又是该城市群最富有经济、社会和文化活力的核心区块。从经济地理上看,都市圈内以发达的交通廊道和密集的人口流动为基础,不仅在区域内形成了高效快捷的一日内通勤圈,同时还叠加有一日生活圈、一日购物圈和一日日常活动圈等特征。从内部联系上看,都市圈的中心城市和中小城市的一体化倾向的发展趋势十分明显,中心城市吸引着大量资源及劳动力,并能促进城市之间的相互联系和分工协作,带动周边地区经济社会发展。从经济发展看,在都市圈内部一般都形成了一体化的劳动力市场和资本市场,中心城市和周边城市能充分利用各自的产业和区位优势实现快速发展,在发展过程中能够合理配置和利用各类资源,促进区域经济、社会与环境整体发展。

 

大都市圈可以成为城市群发展的先导区和示范区

 

关于明确界定大都市圈的意义,与会专家表示,一方面,大都市圈是城市组团发展的最低层级,有助于引领大都市和大都市区开放发展,走出“单体城市”的发展模式,避免无序扩张发展成“寡头城市”,另一方面,大都市圈又可以成为城市群发展的先导区和示范区,目前我国城市群规划建设速度比较快、铺的摊子比较大,一些城市群存在着集聚和辐射力下降的现象,而先把城市群中基础最好的大都市圈做强,有助于提升整个城市群的发展质量。

 

上海交通大学城市科学研究院院长助理、安仁智库特聘研究员苏晓静指出,与世界主要的大都市圈相比,我国大都市圈尚未形成良好的城市层级和分工体系,尤其在经济欠发达的西部地区,大都市圈内部的城市层级、合作机制、协调发展等尚未培育出来。如成都都市圈的核心层人口总量最少、地区生产总值最高,从业人员受教育水平较高的人才90%都集中在核心层。但都市圈的紧密层、松散层却仍然和众多县域经济发展水平差不多,有些还表现出典型欠发达地区的经济特征。区域协调和一体化发展水平的滞后,不利于成都都市圈的可持续发展和城镇化建设水平提升。

 

中共上海市委党校经济学部李鲁博士认为,目前,大都市圈大多以经济发展为核心目标,导致了“硬实力”与“软实力”的失衡和不协调。这不仅表现在中西部,也表现在上海。上海大都市圈内1+6的城市体系中,以第二产业为主导产业偏多,第三产业次之,各城市的优势不明显,无法充分发挥比较优势。而由于都市圈内功能不完善,有时也会出现区域间的恶性竞争。如各地区的外贸出口低价竞销,竞相出台各种有利政策等。目前上海和长三角都在重提江南文化,希望以后可以为上海大都市圈的协调和全面发展提供支持。

 

上海交通大学城市科学研究院院长助理、安仁智库特聘研究员王晓静指出,理想的大都市圈是一个在人口、经济、社会、文化和整体结构上具有合理体系,在资源配置、产业分工、人文交流等方面具有良好协调机制的城市发展综合体。目前一些都市圈的规划和建设思路还是集中在建设大都市。比如郑州在做国家中心城市规划时,由于郑州作为国家中心城市的经济实力较弱,特别是在一些片面的政策和战略的引导下,郑州的主要精力仍集中在拼“万亿元GDP”和加大中心城市集聚度上,所以在都市圈层面上真正的作为还不是很多,效果也不明显。体现在定位和方向上,就是不是选择走大都市圈,而是仍在走“单体城市”发展的老路子。

 

逆城镇化只是在部分区域出现,并且中国的逆城镇化与美国很不同

 

国家行政学院李江涛教授认为,西方国家在都市圈建设方面起步较早,特别是纽约、伦敦、东京、巴黎、芝加哥等国际知名都市圈已形成了较为成熟的发展模式和一些较好的经验做法。此次发布的《加快发展大都市圈的战略与政策研究报告》通过对东京大都市圈和纽约大都市圈的研究,分析其发展的特点、经验和主要做法,为深入认识和了解西方都市圈发展的一般规律,以及为我国大都市圈的培育发展提供了有效的范例和借鉴。

 

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心综合交通规划院院长张国华指出,从产业发展时间规律来看,生产性服务业首先要注入工业,再注入农业;从空间规律来看,工业基本都在交通走廊沿线分布,美国的逆城镇化就是因为工业发展呈现向外发展趋势。服务业具有很强的集聚性和虹吸效应,生产性服务业越集聚越细分,效益就越好。城市化是人积聚于城市,是中国走向现代化的必由之路,应放弃城乡“对立思维”。

 

中国文化与金融50人论坛秘书长金巍认为, 特色小镇不是建制镇,是一种行政引导、市场主导的新型城镇化建设新形势。特色小镇区域之间民生差距巨大,为此要提高特色小镇的生活质量。同时,特色小镇未来规划应因地制宜,不是千城一面。

 

中国国际经济交流中心信息部副部长王晓红认为,大都市圈建设与“逆城镇化”的关系值得进一步探讨。城市群的建设能带动乡镇的建设,中心城市能带动周边城市的发展,但是大都市的虹吸效应也会在一线城市出现,解决城乡发展困局就是解决这种虹吸现象。要处理好中心城市和周边城市、特色小镇的产业分工关系,中心城市主要的功能在于其辐射带动作用,因为其集聚了大量优秀人才、先进技术等高端要素资源,这是周边城市无法比拟的优势,但要协调中心城市和周边地区的发展,真正地让中心城市的高端要素能为周边地区提供服务。

 

中国城市管理研究院院长陈柳钦指出,首先要明确“逆城镇化”的真伪。目前中国到底是否存在“逆城镇化”需要思考,他认为更多的是伪城镇化。目前城市人口外迁是郊区化,不是逆城市化,要正确区分二者。就中国目前来看,城镇化还是主流,逆城镇化只是在部分区域出现,并且中国的逆城镇化与美国很不同,需要结合中国的国情和实际情况来分析,真正的逆城镇化是公共服务均等化的条件下达成的。

 

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎研究员指出,促进大都市圈健康发展,重在强化规划制度保障,建立科学完善、动态调整的区域性统一规划及相应的制度保障。从国家战略需求和更大程度发挥区域发展规模效益及集聚优势的角度出发,依据都市圈整体发展的水平、范围和特质,对空间组织、基础设施、城市环境、产业布局及公共服务等区域性问题进行统筹考虑,并开展整体规划和针对性的项目规划。同时,要将规划思路和政策落到实处,必须通过立法为规划提供实施保障,增强区域性协调机构或组织的影响力,及时响应各种合理诉求,同步推进财政、金融、社会等相关配套政策。

 

与会专家一致认为,当下要尽快启动关于大都市圈的基础理论和政策研究。借鉴西方都市圈研究和标准,参照我国大都市圈的理论研究和发展经验,应将大都市圈的空间规模设定在比城市群“小”和比大都市区“大”这样一个范围内。这不仅为大都市圈的规划明确了基本定位和功能,有利于理顺其与下位规划和上位规划的对接与协调,同时也有利于在大都市圈的空间尺度内,更好地认识和把握城镇化和逆城镇化的内在关系,以及在大都市圈这个集聚力更优、发展动能更强、建设质量更高的新框架内,更好地实现“城镇化和逆城镇化的相得益彰、相辅相成”的战略目标。


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